Мы вступаем в период подготовки нового бюджета. Он формируется в интересный момент: это бюджет эпохи пандемии и беспрецедентного мирового кризиса, но похоже, что Россия относительно успешно преодолела его острую фазу.
Медленное возвращение
Еще июньские прогнозы МВФ и Института экономической политики им. Гайдара предполагали сокращение ВВП России по итогам 2020 года на 6,5–7%. Сейчас прогноз значительно оптимистичнее, Минэкономразвития оценивает возможное падение в 3,9%. Оценки Счетной палаты находятся в диапазоне 4–5%. А вот со следующего года и далее на трехлетку Минэкономразвития ожидает темпы роста выше 3% ежегодно, что выглядит очень даже оптимистично.
Если в 2021 году будет работать эффект отскока, то оснований для такого же прогноза на 2022–2023 годы мы пока не видим, подобные темпы роста надо еще заработать.
На первый взгляд, проект бюджета показывает, что Минфин начинает ориентироваться на возвращение к норме, хотя 2021 год все же воспринимается как исключительный и посткризисный, что выражается в низких доходах из-за сокращения экономики и высоких антикризисных расходах.
Ожидается также, что в 2020 году доходы федерального бюджета составят около 17,8 трлн руб. вместо ранее планируемых 20,5 трлн. Это следствие падения нефтегазовых доходов на 2,5 трлн, не нефтегазовые упадут всего примерно на 350 млрд руб.
В 2021 году доходы бюджета составят 18,7 трлн руб., что соответствует уровню утвержденных доходов 2018 года. При этом в 2021 году правительство ожидает около 12,7 трлн руб. не нефтегазовых доходов при росте нефтегазовых примерно до 6 трлн руб.
В то же время расходы, отчасти благодаря реализации антикризисных мер, растут и ожидаются в этом году на уровне 22,7 трлн руб. (но с учетом переходящих остатков прошлого года — 23,7 трлн), а в 2021 году — 21,4 трлн руб.
Получается кризисная вилка: доходы упали, а расходы необходимо поддерживать на должном уровне, чтобы не упали еще сильнее. Поэтому в этом году прогнозируется дефицит бюджета порядка 4,5% ВВП (без учета переходящих остатков 2019-го), а на следующий год — около 2,4%, которые надо компенсировать. На 2022–2023 годы дефицит сохраняется в размере около 1%.
Резервы и расходы
В 2020 году около 350 млрд руб. выпадающих нефтегазовых доходов будут замещены из средств Фонда национального благосостояния (ФНБ). Остальные выпадающие доходы, а также антикризисные меры правительства будут финансироваться за счет заимствований, объем которых за 2020 и 2021 годы перекроет ликвидную часть ФНБ и превысит 8 трлн руб. (около 4,3 трлн руб. в этом году и 4 трлн — в следующем).
Государственный долг в 2019 году составлял около 13,5 трлн руб., то есть 12,3% ВВП. Увеличение госдолга в ходе трехлетки до 21% ВВП не является критическим для экономики России. После погашения долгов в 2000-е этот показатель на протяжении многих лет находился на исторически низком уровне и являлся объектом зависти правительств других стран. Для того и было снижение в сложные годы госдолга, чтобы в кризисный момент его низкий уровень был еще одним резервом правительства.
Более того, с учетом зачисления в ФНБ в начале 2020 года 3,3 трлн руб., поступивших туда в прошлом году, получается, что в кризисный год, даже с учетом расходов, резервы увеличились почти на 3 трлн руб. В целом, не оправдались звучавшие в марте—апреле опасения, связанные с ценами на нефть: с начала 2020 года средняя цена барреля Brent составила чуть более $40, то есть находится практически на уровне цены отсечения. Поэтому ФНБ почти и не тратился.
Это говорит и о том, что можно было больше потратить на поддержку граждан и бизнеса. Например, расширить программы поддержки бедного населения, чтобы не росла его доля. При вложении нескольких сотен миллиардов, которые ужеесть, можно было бы многим помочь.
Одним из аргументов в пользу неиспользования средств ФНБ являлась необходимость сохранения бюджетного правила во имя макроэкономической стабильности и инвестиционной привлекательности. Бюджетное правило регулирует то, как государство поступает с притоком нефтедолларов. Без правила этот приток может оказать негативное воздействие на экономику. Поэтому правительство так держится за соблюдение правила.
Но на 2021 год в правило внесено изменение, которое позволяет еще на 875 млрд руб. повысить расходы за счет заимствований. Именно исключительность 2021 года позволяет активизировать этот механизм, который я бы назвал форс-мажорной оговоркой. Это уместная мера, если правительство займет четкую позицию, что такая политика будет действовать только в 2021 году. В 2022 году необходимо возвратиться к соблюдению бюджетного правила в полном объеме, без оговорок.